从现实来看，中国未来养老服务的主要供给必须以社区为中心，虽然在“9073”模式、“9064”模式、“9055”模式等不同提法中，居家养老、社区养老和机构养老的比例存在一定差异，但机构养老的比例为3%-5%，其他90%的居家养老和5%-7%的社区养老占95%-97%。通过分析居家养老和社区养老的具体需求特征，我们认为没有必要将以上两种模式按比例严格区分。以上海的“9073”模式为例。随着..代独生子女父母大规模步入老年，以及越来越多老年人的积累，90%的居家养老对象完全由老年人或其子女照顾，难以为继。90%的所谓居家养老接受者对社区养老服务的需求越来越迫切，实际上“90”和未来“9073”模式中的“7”已经不适合区分。换句话说，如果机构养老的比例确定为3%，未来社区支持的居家养老服务比例应该是97%。但在现有的“9073”模式中，社区养老服务只对应7%的老人，将剩余的90%老人排除在外显然是不合适的。并不是他们不需要服务，只是他们对养老支持的需求程度存在差异。

    随着未来预期寿命的延长，老年人、独居老人以及残疾人和痴呆老人的比例也会增加。为了适应这一趋势，我们认为社区养老服务必须建立两个强大的支柱:一是由社区(代表政府)以更大的力度提供覆盖全体老年人的准公共养老服务；另一类是养老机构提供的有品牌保障的标准化、市场化的专业养老服务，以上两者应形成有效的互补和联动机制。

(一)政府为社区老年人提供准公共服务的理论基础

根据公共物品理论，可以按照竞争性和排他性进行分类。排他性是指个人或团体在消费某一物品时，可以排除其他个人或团体使用该物品；竞争意味着一个人对一件物品使用的每一次增加都会减少其他人对该物品的使用。狭义的公共产品(纯公共产品)必须严格满足非竞争性和非排他性。然而，在现实中，许多物品都有它们的一些属性，尽管它们不能严格满足上述两个特征。从竞争的角度来看，对于一些商品的消费，增加额外的消费者对其他消费者的消费水平有影响，但这种影响很小；或者增加消费者的边际成本不是零，而是边际成本在一定范围内增加很少。从排他性的角度来看，某些商品的消费虽然不是完全排他性的，但排斥其他商品需要很高的成本，或者排斥其他商品没有更大的经济意义(如在一定范围内存在产能过剩或服务能力冗余)。这样的商品在经济学上可以称为准公共产品。

根据上述定义，社区中的一些养老服务基本上具有准公共产品的特征。首先，社区提供的一些养老服务虽然有竞争力，但竞争力较低。原因是在空间范围和服务基础人口规模相对固定的社区，养老服务的信息平台或软件基本不会过载，甚至会有显著的网络外部性，即使用的人越多，效率越高。比如居家养老智能信息服务管理平台、有老人参与的知识讲座和娱乐活动等养老服务，根本不超出社区的服务能力，而是可以在有效用户数据扩展的基础上，在后台不断优化软件，提升服务质量。但社区内的一些养老服务硬件，如应急救援设施、休闲娱乐设施、康复锻炼设施、医疗服务设施等。，大部分时间不会过载，但会被利用不足或闲置。至于大量高频的、持续的一对一的针对老年人的特定生活照料服务，由于属于私人物品的供给范围，需要通过市场化的渠道提供，下面会专门分析。

其次，社区提供的一些养老服务不是排他性的，或者说虽然是排他性的，但排他性相对较小。比如，随着中心城区人口老龄化程度的进一步加深，很多社区正在逐步进行整体老龄化改造(家庭之外)，部分老年人难以得到老年人活动场所、设备等资源的服务，难以进入老年人活动室。更重要的是，由于老年人的总收入较低，消费能力和意愿较弱，需求分散或零碎，社区中许多为老年人服务的产品的消费者剩余和生产者剩余相对较低，私人供给不足。例如，由于需求不足和单位毛利较低，社区医疗卫生服务中心往往很难实现盈利。

因此，社区中大量分散的有需求但无市场的老年人服务是准公共产品。虽然这些服务不一定由政府提供，但由政府提供显然更为合适。

(二)养老机构提供市场化社区养老服务的途径和理论基础

社区养老服务除了政府以准公共产品形式提供的资源和服务外，更多的是基于内需的服务，这类服务更适合通过市场化手段提供。但现实中.大的问题是，社区居家养老的私人需求极其分散，缺乏规律性，无法实现标准化。普通家政服务是正规的，所以可以标准化。比如一个家庭一周需要两次3小时的保洁服务，可以和家政服务人员安排一个固定的时间，服务效果也是可以验证的，就是保洁是否干净。这样，家政公司或服务人员可以根据距离和时间安排优化收到的服务订单，所以一个勤劳的家政小时工每天几乎可以实现十几个小时的有效服务。

但是养老服务完全不同。虽然一些身体条件可以接受的老人服务类似于一般的家政服务，如清洁、洗衣和做饭，但更多的老人服务是不确定的。比如子女不在身边的老人突然生病或跌倒需要送医院，独居老人在约定的看房时间内睡着，打不开门等等。这些分散、不规范甚至难以评估的服务，在国内市场普遍不愿意接单，因为交易成本太高，风险高。从事标准家政服务的小时工，每天可以达到十小时的有效服务时间，而对于事先无法准确规划的养老服务，有效时间可能只能达到六小时。因此，要解决政府无法提供、民间机构不愿提供的这一问题，必须寻求新的途径。

通常，大型社区对养老服务的分散需求仍然可以支撑养老机构的服务供给。但如果没有统一的计划，短期内可能会出现两个以上的机构。理论上，这种竞争有利于避免垄断和提高社会福利，但结果是，所有机构都可能因为需求不足而亏损，从而无法持续运营。一般来说，一个行业的短期亏损不是问题，因为市场自然会迫使成本高或者服务质量差的企业退出，从而达到供需平衡。但是，在一定程度上，养老行业并不适合这个市场的自发调节，尤其是在独立社区。原因在于老年人的服务路径依赖明显，频繁更换服务机构的交易成本较高。因此，允许机构垄断社区养老服务是一种次优方案，实际上.优方案只存在于理论上。

当一个企业能够以低于许多企业的成本向市场提供一种商品或服务时，我们通常认为这个行业存在自然垄断。自然垄断存在的一个重要原因是规模经济或范围经济在一定条件下会发挥作用。其中，规模经济的产生源于一些行业存在大量的固定成本，如自来水、供电、固定电话等成本。然而，一个企业的单位生产成本往往会随着总产量的增加而下降，因为当企业的产量增加时，固定成本会逐渐被稀释。在某些情况下，企业并不采用提供单一产品或服务的专业化经营模式来获得规模经济优势，而是采用相关的多元化经营，一家企业生产多种产品或提供多种服务的成本低于几家企业分别提供的成本。范围经济背后的原因是联合生产可以一起使用相同的生产要素或设备(设施)等等。

在一个社区，对养老服务的总需求基本是固定的，相对有限。如果社区内有多个机构提供居家养老服务，每个机构都有一套相应的服务设施，如服务站房、专用救援设备(设施)、通讯呼叫设施等，再加上.少的固定值班人员，固定成本会大大增加。基于这种特殊情况，允许自然垄断社区养老服务的私人供给是一种可取的方式。